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2014年12月底，財(cái)政部制定的政府會計(jì)基本準(zhǔn)則的征求意見稿面向社會征求意見。
一石激起千層浪，這一階段性成果受到了社會的廣泛關(guān)注，并引起業(yè)內(nèi)的熱烈反響，當(dāng)天就有意見反饋到財(cái)政部會計(jì)司。據(jù)了解，會計(jì)司目前正在分類統(tǒng)合反饋意見，力爭今年出臺基本準(zhǔn)則的正式稿。
政府會計(jì)基本準(zhǔn)則的征求意見稿為什么會受到如此關(guān)注？
治理理念轉(zhuǎn)型
“出臺政府會計(jì)基本準(zhǔn)則意味著現(xiàn)代政府治理理念轉(zhuǎn)型，政府財(cái)務(wù)管理走出了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式到市場經(jīng)濟(jì)思維模式的關(guān)鍵一步，是建立中國特色政府會計(jì)準(zhǔn)則體系的新實(shí)踐。”北京市科學(xué)技術(shù)研究院條件處處長高越這樣告訴記者。
作為全國最大的地方科研院，北京市科學(xué)技術(shù)研究院一直與政府會計(jì)相關(guān)準(zhǔn)則的制定保持著良好的互動，提出了很多可行性建議。
高越說，征求意見稿首次對政府參與經(jīng)濟(jì)活動的會計(jì)信息按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則進(jìn)行更全面、準(zhǔn)確、專業(yè)的界定，將更加真實(shí)反映政府財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)濟(jì)活動原貌。從會計(jì)要素角度分別明確提出了區(qū)分財(cái)務(wù)會計(jì)、預(yù)算會計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，并分別用權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制的“雙體系”模式，來更具操作性地滿足中國政府治理的實(shí)際需求。
征求意見稿是落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報告制度改革方案的通知》的要求而制定的，是政府會計(jì)準(zhǔn)則體系的重要組成部分。對于權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制的“雙體系”模式，高越認(rèn)為，既有優(yōu)勢也有一些難點(diǎn)需要解決。
高越說，“雙體系”模式兼顧了政府的兩種不同角色需要。從經(jīng)濟(jì)活動主體角色看，權(quán)責(zé)發(fā)生制能夠真實(shí)反映政府作為經(jīng)濟(jì)主體角色特征及其經(jīng)濟(jì)行為實(shí)質(zhì)，按市場法則核算政府經(jīng)濟(jì)活動；從社會管理主體角色看，收付實(shí)現(xiàn)制能夠一定程度反映政府管理社會的履職狀況，從靜態(tài)方面反映政府財(cái)務(wù)收支情況。
“這有利于強(qiáng)化地方政府經(jīng)濟(jì)主體功能。采用權(quán)責(zé)發(fā)生制為各級地方政府盤活存量資產(chǎn)提供了會計(jì)核算方法，特別是為地方政府融資和償還舊債等提供資產(chǎn)處置財(cái)務(wù)依據(jù)。”高越認(rèn)為，“雙體系”兼顧了不同層次或領(lǐng)域人士更充分理解政府財(cái)務(wù)狀況的需求，特別是采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，便于市場經(jīng)濟(jì)中各層次、各階層人士對政府財(cái)務(wù)狀況的理解，不同利益主體都能夠找到各自的政府財(cái)務(wù)信息關(guān)注點(diǎn)，拓展了政府信息公開工作的深度和廣度。“按照權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行會計(jì)核算，便于政府作為經(jīng)濟(jì)主體的跨級核算規(guī)則與企業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)核算行為實(shí)現(xiàn)趨向一致、數(shù)據(jù)可比等。”高越說。
對此，中國人民大學(xué)教授趙西卜也表示，權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制的模式，不僅可以按照預(yù)算口徑提供預(yù)算執(zhí)行情況的真實(shí)信息，還可以同時提供預(yù)算執(zhí)行對政府財(cái)務(wù)狀況影響的信息，比如資產(chǎn)、負(fù)債、收入和費(fèi)用信息等。
現(xiàn)階段，這種模式也有一些需要解決的問題。在高越看來，“雙體系”模式對財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)、賬務(wù)處理水平提出了新要求。權(quán)責(zé)發(fā)生制更加強(qiáng)調(diào)政府投入產(chǎn)出效益的核算，強(qiáng)調(diào)政府一些經(jīng)濟(jì)活動經(jīng)濟(jì)效益性；收付實(shí)現(xiàn)制則側(cè)重核算政府收入、支出的效率，如何理清政府財(cái)務(wù)動靜態(tài)關(guān)系、平衡效益與效率的關(guān)系，對政府管理者的決策、管理水平也提出了新挑戰(zhàn)。
進(jìn)一步規(guī)范需更細(xì)致深入
高越認(rèn)為，需要進(jìn)一步對政府資產(chǎn)按用途進(jìn)行分類計(jì)價、計(jì)提折舊及報廢處置。“政府資產(chǎn)種類多樣且大多是公共性質(zhì)用途，往往是以歷史成本計(jì)量。”高越說，對于涉及市場交易行為的資產(chǎn)處置要嚴(yán)格進(jìn)行相關(guān)報批手續(xù)和市場化規(guī)則進(jìn)行估價，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。而對于公益性用途類資產(chǎn)，其計(jì)價、計(jì)提折舊及報廢處置需按非市場化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核算，使該類資產(chǎn)賬務(wù)處理更貼近反映公共性質(zhì)用途的本質(zhì)。政府資產(chǎn)使用強(qiáng)度與企業(yè)不同，對其折舊的標(biāo)準(zhǔn)、方法等也需有明確細(xì)致的規(guī)定。
對于負(fù)債的計(jì)量和披露，高越認(rèn)為，目前行政事業(yè)單位的負(fù)債情況各不相同。對于行政事業(yè)單位負(fù)債進(jìn)行分類計(jì)量、統(tǒng)計(jì)分析非常必要，需要出臺相關(guān)規(guī)定加以明確。對于負(fù)債的披露，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，依法、合理、適度地在不同的范圍進(jìn)行披露，這需要認(rèn)真研究。
下一階段，有關(guān)部門需要通過準(zhǔn)則與制度并行，大力推動政府會計(jì)規(guī)范工作。中國海洋大學(xué)教授姜宏青認(rèn)為，財(cái)務(wù)會計(jì)制度和政府會計(jì)準(zhǔn)則是一脈相承的法規(guī)體系，上連預(yù)算法和會計(jì)法，下連各單位各部門的財(cái)務(wù)管理制度。因此，如果要全面完善政府財(cái)務(wù)會計(jì)制度，需要在一個整體的制度框架內(nèi)研究和制定，避免片面性和不連貫性。
對于出臺政府財(cái)務(wù)會計(jì)制度，高越建議，需要分別界定政府預(yù)算會計(jì)和財(cái)務(wù)會計(jì)各自的核算范圍。下一步，主管部門應(yīng)再對會計(jì)科目、核算方法、核算內(nèi)容、具體操作、與原有制度過渡的銜接等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。特別是“雙體系”模式下如何科學(xué)合理地設(shè)置會計(jì)科目，以及確立預(yù)算會計(jì)、財(cái)務(wù)會計(jì)部分?jǐn)?shù)據(jù)的內(nèi)在勾稽關(guān)系詳細(xì)規(guī)則更加需要認(rèn)真研究。此外，統(tǒng)一、高效的會計(jì)核算信息系統(tǒng)也是必不可少的。
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