免費咨詢熱線
0531-88888511
0531-88888511
轉自《稅收經濟研究》雜志2016年第3期
作者：王文清 葉樺 時曉
[摘要]
稅收征管模式的設計是征管改革的核心環節。2015年國務院深化國地稅征管體制改革意見的出臺，標志著建立與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的稅收征管體制的序幕已拉開，作為基層稅務機關如何在這次征管現代化改革的大潮中，積極主動有所作為。筆者以江蘇省揚州地稅局、山東省威海市經濟開發區國稅局為調研對象，結合各自征管改革實踐，深思改革中有待解決的問題，提出資源集約整合、機構扁平管理、增強稽查和執法督察力度、提升信息化運用等建議，為未來國地稅征管合作新模式的拓展提供借鑒參考。
[關鍵詞] 國稅地稅合作；稅收征管；改革模式
一、揚州地稅、威海經區國稅征管改革之舉
江蘇省揚州地稅局（以下簡稱揚州地稅）與山東省威海市經濟開發區國稅局（以下簡稱經區國稅）在堅持稅收風險導向、辦稅服務廳實體化的基礎上，結合征管和服務“兩個規范”的實施，大力推進以業務扁平化、流程制約化、管理專業化、責任捆綁化“四化”為主要內容的征管改革，確實有著他們一套獨特的工作經驗。
（一）揚州地稅征管改革歷程
1、強化組織領導，提升決策層次。征管改革是一場全方位、深層次、寬領域的自我變革。一是提升層次，創新領導決策機制。實踐證明，風險管理只有納入全局核心決策層面，管理流程才能順暢，成效才能凸顯。將風險管理融入全局業務工作各個流程節點之中，積極打造風險管理“大循環”格局。二是深入調研，為基層提供業務支撐。深入基層調研是掌握實質的主要方式，通過調研，專門建立問題響應機制，將基層反映問題分配到各業務處室，各業務處室限時進行反饋。
2、貼近基層實際，構建權責明晰。提升稅法遵從度和納稅人滿意度，降低稅收流失率和征納成本，是構建現代化稅收征管體系的核心目標。一是優化職能配置，扎實做好改革“規定動作”。在現有框架內，優化職能配置，調整內設機構及職能，將管理力量向風險應對傾斜，明確提出風險應對人員必須多于基礎管理人員的人力資源配置要求。揚州地稅累計撤并15個基層分局，占原基層分局總數的41.6%。二是改進納稅服務，體現還責于納稅人導向。以規范納稅人責權利為目的，將9大類42項審批權以及300多項涉稅事項前移至辦稅廳窗口。三是完善配套措施，加強內外部溝通協調。針對管理服務跟不上的狀況，推行跟班培訓，在構建“大服務”新格局上開展積極有益的實踐和探索。四是統籌業務管理，實現改革進程更加流暢。建立風險分析監控指揮中心，加強風險分析監控，以市級為主導，實現統一識別、統一推送，將現有稅源管理事項全部納入風險管理。
3、突出任務統籌，強化信息支撐。一是加強風險管理團隊建設。在揚州地稅范圍內吸收業務處室、風險監控、基層一線等部門業務骨干以及相關單位技術人才組成專家團隊，充分發揮他們在風險管理中的業務指導、數據利用、識別分析、指標模型建設和應對復審檢查等作用，實現風險事前、事中、事后的全方位運作。二是強化風險管理的信息化支撐。研發數據審計插件，將數據審計由過去的事后審計變為事前監控，嚴把數據入口關，確保采集數據的準確性，減少數據多次修正的機率。三是積極開展職能適應性轉變。數據部門利用人力資源優勢和信息資源優勢，擔負起風險規劃、分析、識別和組織應對的職責，在職能上實現從行政管理為主向直接承擔稅源監控管理為主的轉變，方法上由指揮、指導為主向直接參與、跨區域組織為主的轉變，使風險管理實體化落到實處。
（二）經區國稅征管改革歷程
1、重組征管業務，優化管理模式。征管業務的重組主要體現在四個專業化和一個轉變。一是風險管理專業化。成立風險控制中心，負責稅收涉稅信息采集、稅收風險分析、風險應對統籌。二是納稅評估專業化。成立三個專職納稅評估科，按內資工業、商業、營改增及重點稅源分別進行行業對應評估。三是稅種管理和行政審批專業化。將所得稅、增值稅、國際稅務等涉及的行政審批事項由稅政科集中審批，與納稅服務科前臺業務實現對接。四是執法督察專業化。法規科專職負責對稅收執法運行質量進行集中督察，規范行政執法，化解稅收風險。五是轉變稅收管理員管理職能。將4460戶中小企業（占全部企業的93%）稅收管理員“各事統管”模式徹底打破，其管理職責由“管戶”轉向“管事”，剝離其納稅評估職能，專職負責基礎管理、稅收輔導、日常調查等工作。通過改革釋放5%的人力資源充實到征管一線。
2、明晰崗位職責，規避推萎扯皮。一是厘清征管事項。用征管事項涉稅清單將日常428項征管業務按即辦、審核、審批逐一列示。確保征管事項無遺漏。二是科學設置征管崗位。用征管崗位設置清單，將全局包括局長在內的稅收業務人員設置成58個崗位，崗位設置覆蓋全部征管業務。三是嚴密設定崗位職責。通過征管崗責清單將428項征管業務逐一嵌入各崗位，崗位職責不用概括性和兜底語言，全部正列舉，解決以往崗責描述大而化的問題。四是崗責清晰到個人。將58個征管業務崗按科室逐一分解到個人并簽字確認，經分管領導審核后，報送人事和監察部門分別備案，既規避交叉、怠工、扯皮，又為問責奠定基礎。
3、注重流程管理，強化監督制約。征管業務操作流程僅是對具體業務流向進行指引，無法對流程運行質量進行監控，而運行質量更易導致稅收風險。該局引用流水線方式加強業務流程管理，有效防范稅收風險的滋生。通過設置受理、流轉、巡查、審批、抽檢、補正和歸檔七個環節，明確每個環節具體責任部門，流水線的下一環節對上一環節負有監督責任，形成節點、環節、層面的無縫銜接，環環相扣的制約監督鏈條。
二、征管改革在實踐中的幾點思考
（一）征管改革需要與人事制度改革緊密結合
征管改革一般都是圍繞體制、機構、職能、方式四個方面展開。就體制和機構而言，沒有人事部門的支持，不可能取得突破。如果改革僅僅優化業務流程，征管職責與部門職責就形成了“兩條腿”，征管職責缺少效力支撐。而內部部門設置不合理、不科學，也會導致資源配置不完善。
（二）稅務稽查促進稅法遵從方面有所弱化
客觀來看，稽查隊伍不夠充實，以查促收功能就會大大減弱。另外，稽查案件所受干擾較多，毫不夸張地講，幾乎每一個稽查案件都多多少少涉及人情關系，導致稽查干部的執法風險增大。主觀來看，目前稽查專業人才匱乏，查賬精英基本集中在40-50歲這個年齡段，但此年齡段對于互聯網+、大數據等又了解不夠深入，而年輕一代中會查賬、能查賬的專業化人才還在成長過程中。
（三）稅收執法督察促進內部管理規范有待提升
專業化改革后，納稅服務、風險監控、基礎管理、風險應對、稅收稽查等稅收執法行為是否規范，執法風險如何，是檢驗稅收征管改革是否成功的一個重要標志。其中，稅收執法督察在此將發揮重要作用。但稅收執法督察屬于事后監督，對于整個征管業務流程實行鏈條式管理有所欠缺，加之目前稅務機關在稅收壓力的前提下，不少還存在重視稅收收入，忽視稅收執法過程的現象，稅收執法督察也僅僅是按照上級工作部署進行，執法風險防范力度較弱。
（四）國地稅辦稅服務窗口整合有待明確責任
《國家稅務總局關于加強國家稅務局、地方稅務局互相委托代征稅收的通知》（稅總發〔2015〕155號）第二條第（三）款規定，國稅、地稅互相委托代征稅收，可使用委托方稅務機關票據；如經雙方協商一致，也可以使用受托方稅務機關票據。使用委托方稅務機關票據的，由委托方稅務機關負責收入對賬和會計核算等工作，受托方稅務機關應當建立代征稅款備查賬，逐筆、序時、分項目登記代征稅款；使用受托方稅務機關票據的，由受托方稅務機關負責收入對賬和會計核算等工作。但由于管理體制的因素，國地稅在各自的稅收征管工作中，經常出現“越位”或“不到位”的情況。因此，根據國地稅的資源布局情況和重構、整合進展，進行有效配置非常有必要。
（五）信息化運用水平亟待提高
隨著收入不斷多元化，征納雙方信息不對稱的問題日益突出。經過改革運行我們發現，目前的信息處于分散管理、單頭管理狀態，硬件建設快于軟件建設，在稅源監控、分析管理方面軟件的開發運用水平還不太高。
（六）國地稅征管執法合作面臨的實際問題
一是國地稅征管信息系統不統一給合作帶來難度。當前，國地稅應用的征管信息系統是相互獨立的，在信息交換上難以達到充分的共享。特別是“營改增”后，雙方互相委托代征，在實際工作中效率等問題比較突出。隨著金稅三期的上線運行，在一定程度上可以提高融合度，但是否能夠高度融合，目前無法知曉，勢必需要磨合。由于系統的不兼容，給合作帶來許多難度，或者說是繁雜的重復勞動。同時，總局要求在推進金稅三期過程中，不得自行開發或者搭載輔助系統，也會導致國地稅合作中系統之間的不兼容，需要在實踐中進行整合和完善。二是征管流程不統一給合作帶來難度。國地稅各有地方特色，內設機構各有不同，也給合作帶來一定難度。當前最大的問題是業務流程不統一，即便辦稅服務大廳合署辦公或互相派駐人員，對于需要后臺流轉的事項還是按照各自流程各自流轉，同一事項國地稅流轉環節、時限規定極有可能不一致，既存在效率問題，也會造成納稅人的不滿。當前，在納稅服務規范、征管規范等規范之間也存在許多不協調的地方，矛盾較多，如部分表證單書的格式并不統一，今后國地稅進一步加深合作后，可能這樣的矛盾會更多。因此，整合、統一規范和流程是基礎。三是人員難管理給合作帶來難度。辦稅服務大廳實行合署辦公后，人員分屬國地稅，在職責分工、人員績效考評、待遇等方面不盡相同，較難管理。
三、優化國地稅合作征管改革的幾點建議
（一）整合現有資源，實施集約化管理
一是整合稅收所屬的管理資源。自1994年國地稅征收管理分設以來，關于國地稅分與合的問題一直爭論不止。分稅制下，稅收根據財政體制實行了中央稅收、共享稅收和地方稅收。從國際經驗的借鑒來看，實行分稅制財政體制的國家，絕大多數都設立國稅地稅兩套稅務機構，沒有一個實行分稅制的國家分設國稅地稅機構后又合并兩套稅務機構的。因此，在中央稅收實行統一外，應該賦予地方稅收一定的自主權。地方可以根據本地的經濟發展狀況和財政狀況，在國家法定的幅度內，給予地方一定幅度范圍內的地方法定自主權。二是整合省、市、縣三級稅務機關管理資源。集約化就是強調全市、全省、乃至全國稅務系統是一個整體，而不是彼此獨立的若干個單一實體，每個稅務管理機關并不是一個高度自治的組織，所有的管理資源要統籌安排、相互協調。因此，國地稅征管要同步做到目標統一、分工協作、步調一致。三是整合稅收管理各主要環節管理資源。工作要形成一個完整的閉環流程，每個人、每個崗位只是其中一個環節，是局部。對此，要做到科學分工，協動、聯動、互動一體化、相互之間銜接配套、流程一體。
（二）優化組織機構，以扁平化管理理念設置機構
一是科學設置機構。稅務組織機構是稅收事業發展的重要保障，要進一步轉變職能、優化結構、提高效能。按照構建現代化稅收征管體系的要求，打破機構設置的慣性思維，調整機構、配置資源，各級稅務機關內設機構不必一定上下級對口，但職責要銜接、工作要貫通?？偩趾褪【謾C構設置相對統一，市縣兩級可以有序歸并。例如，國稅地稅合作征收大廳的設置，非主流大廳應根據實際情況實行委托代征更有利于統一管理，不宜搞一刀切。二是壓縮過于繁雜的管理層級。提升風險分析監控、納稅應對、稅務稽查、執法督察等復雜涉稅事項的管理層級，逐步使各級稅務機關都成為稅收風險管理的實體。三是優化省、市、縣三級稽查機構職能。統一上收稽查層級，打破行政區域限制，以團隊合作方式開展工作，在全國范圍內推行省、市、縣一級稽查模式。
（三）凸顯稽查剛性，促進納稅遵從
一是清晰定位稽查工作職能。將稽查職能從收入型轉向執法型，即通過剛性執法和打擊威懾，促進納稅遵從。二是突出風險分析選案職能，科學規范稽查體系。針對不同行業和業務類型，進一步建立風險特征庫和分析模型，對高風險的重點行業和重點企業實行重點檢查。實行檢查分工專業化，按照行業和規模進行分工稽查，針對案件的規模和典型性，采取多樣化檢查方法，如簡易程序檢查方法可提高檢查面，而復雜程序檢查法則可突出重點。三是提升稽查隊伍人員素質。要把好稽查進人關，抬高準入門檻，將具有“三師”資格、具有財務工作經驗的人員充實進稽查隊伍。
（四）強化執法督察，筑牢稅務系統內部執法防線
一是明確執法督察工作職責。省局層面負責對重大問責防控事項組織實施執法督察，市局層面負責對省局推送的一般性問責防控任務及日常工作事項實施執法督察。二是統籌開展執法督察。統籌安排督察內審項目，盡可能合并實施領導干部經濟責任審計、稅收執法督察、財務審計以及專案督察、專項審計，減少重復檢查、多頭審計。對通過綜合巡視、專項督察、風險復核發現的過錯責任人，嚴格按照制度規定實施責任追究。三是提高執法督察信息化應用水平。繼續完善稅收執法管理信息系統與疑點信息庫，加強對執法數據的分析，積極探索利用稅源監控分析平臺、綜合數據管理系統、稅收執法疑點信息庫等信息系統開展執法督察。加大對稅收執法過錯疑點數據的分析與應用，為執法督察提供必要的信息技術支持。
（五）加強信息化運用，數據與管理有機融合
一是增加征管模式的科技含量。大力運用先進技術管理稅收，建立健全納稅征管流程全覆蓋的稅務征管管理系統，包括納稅人信息管理系統、電子報稅系統、數據庫管理系統、稽查管理系統、稅務統計信息系統、稅源監控系統、人力資源管理系統等。二是，高效運用計算機技術新成果。時時把新技術引入稅務征管中，如為加快稅收征管信息錄入速度，可使用光電掃描儀技術，可將二維碼、手機報稅等技術運用到報繳系統中，將微信、微博等運用到納稅服務中。三是，加強數據庫的建設與管理。將身份證號碼作為個人的終生納稅代碼，并從法律高度推動個人納稅信息的報告制度。加強與銀行、海關等部門的數據交換，提高稅務監管的針對性和準確性。
（六）國地稅深度合作意義重大，應切實推行
一是加強組織領導。各級國稅、地稅部門要成立合作工作領導小組，并由雙方主要負責人共同擔任組長，加強對本區域合作工作的組織領導。各級國稅、地稅部門要密切協調溝通，主要負責人作為落實《合作規范》的第一責任人，協調相關工作。建立聯席會議制度，完善推進國稅、地稅部門合作的協調議事組織機構，明確工作規則和職責范圍，推進合作事項的組織實施，實現“１+1=1” 的合作緊密度。二是完善制度建設。制定健全、科學、規范的合作管理制度，明確雙方協作配合的層面、方法、手段、內容。完善國稅、地稅部門情報交換制度，定期向對方進行情況反饋和通報，促進合作效率進一步提高。建立各具體合作事項實施工作制度，推進合作工作落實，杜絕消極應付、推諉扯皮現象，形成橫向聯動、縱向互動的良好合作局面。三是加強教育培訓。在干部職工中開展形式多樣的學習宣傳活動，進一步深化共識、明確任務。組織雙方骨干力量開展合作事項政策、業務和技術平臺的專題培訓，為合作順利開展提供有力的人才支撐。四是共搭納服平臺。以共建辦稅服務廳為抓手，在整合服務資源、加強服務銜接、拓展服務領域等方面積極探索。通過互設窗口、共建辦稅服務廳、共駐政務服務中心三種模式，國稅與地稅共建實體辦稅服務廳。國地稅聯合設置導稅、審核、發行、發票發放、資料受理、特殊應急等崗位，為納稅人一站辦結所有事項。五是開展宣傳引導。國地稅應聯合編寫并發放政策宣傳材料，積極利用傳統宣傳陣地及各類新興媒體，在社會公眾和納稅人中廣泛宣傳合作事項，爭取理解支持和配合，營造良好的輿論氛圍。建立完善社會各部門共同參與的協稅護稅網絡，不斷優化國稅、地稅部門合作的外部環境?？偨Y提煉本地合作的先進典型和經驗做法，主動向地方黨委政府匯報，聽取意見，爭取支持，進一步提升稅務部門形象和站位。六是推進考評問效。加強督查督辦，根據總局要求將《合作規范》的落實工作納入績效管理，嚴格實施考評，細化指標，明確要求，加強《合作規范》執行效應分析，建立典型范例調查機制，推動跟蹤問效。七是深度聯合執法。國地稅應當開發“進戶執法管理信息系統”，統籌管理稅務稽查、風險應對、現場調查等進戶執法事項，實現國地稅進戶執法事項的協同管理和在線聯合審批。按照 “一次入戶、統一檢查、聯合審理、各自處理”的原則，深化辦案協作，稽查質效顯著提升。八是實現信息共享。按照互通、互聯、信息共享的要求，打破信息孤島。深化信息共享利用，建立漏征漏管戶信息定期比對制度，加強非正常戶、注銷戶的交叉核實。協力做好涉稅信息對接工作，為營改增后使用國稅增值稅發票過渡提供數據支撐。開發涵蓋聯合辦稅項目整合、任務管理、數據共享、成果展示等內容的“國地稅合作平臺”，整合國地稅任務流、數據流，健全國地稅常態化、本地化、信息化合作機制。通過國地稅的緊密合作，發揮國稅、地稅各自優勢，推動服務深度融合、執法適度整合、信息高度聚合，讓納稅人享受到真正的便利、快捷。
參考資料：
參考文獻：
[1] 韓青。我國稅收征管模式改革的思路[J].稅務研究，2013,（9）。
[2] 朝敏。現階段我國國稅地稅合作辦稅問題研究[D]. 武漢：華中師范大學碩士論文，2011.
[3] 高興學。以專業化為基礎的稅收征管模式研究[D].山東：山東大學碩士論文，2013.
[4] 姚長輝。打造合作規范升級版[N] .中國財經報， 2016-01-12.
[5] 曾金華。我國稅收征管體制改革大幕拉開[N].經濟日報， 2015-12-25
[6] 厲征，蘇御。順應民心服務大局推進稅收現代化[N].中國稅務報， 2015-12-28.
國家稅務總局稅務干部進修學院 王文清
江蘇省揚州地方稅務局 葉樺
山東省威海市經濟開發區國稅局 時曉
